Разумный компромисс – круглый стол в РСПП

В Москве, на площадке РСПП 17 февраля прошел круглый стол по вопросам внедрения экологических стандартов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в российское природоохранное законодательство.

Эксперты обсудили особенности имплементации этих стандартов в отечественную практику. А также выслушали советы зарубежных коллег.

Как отметил вице-президент РСПП Александр Варварин, встреча призвана сблизить позиции для более глубокого понимания политических и экономических инструментов, применяемых в странах-членах ОЭСР в вопросах внедрения экологических стандартов.

При этом, как отметил директор департамента международного сотрудничества Минприроды России Нуритдин Имнамов, нужен разумный баланс между экономикой и экологией.

«Взаимодействие с ОЭСР интересно в плане передового опыта, наилучших наработок экологических практик с тем, чтобы их разумно использовать в российском законодательстве, и тем самым обеспечить конкурентоспособность отечественной экономики. Мы избегаем бездумного копирования, разумно подходим к тому, чтобы использовать рекомендации для обновления экологического законодательства. Так, в России появился закон, в котором впервые упомянуты наилучшие доступные технологии», - подчеркнул Нуритдин Рахманжанович.

Заместитель директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды Минприроды России Виктория Венчикова рассказала о тех изменения в природоохранном законодательстве, которые уже произошли в России с 1 января 2015 года.

Минприроды России был подготовлен законопроект о внесении изменений в Закон «Об охране окружающей среды» и другие законодательные акты Российской Федерации, которые были направлены на совершенствование системы природоохранного нормирования и стимулирования промышленности к переходу на наилучшие доступные технологии.

«Процессу помогли процедуры, которые Россия проходила во время подготовки к присоединению к ОЭСР, особенно те разделы меморандума, которые относились к сфере регулирования. Основной рекомендацией стал комплексный подход к контролю и предотвращению загрязнения. Речь идет о минимизации ущерба окружающей среде в целом», - отметила Виктория Рудольфовна.

Законопроект принят в компромиссном варианте, были учтены многие пожелания бизнес сообщества.

За последнее время были внесены изменения и в другие законы Российской Федерации, такие как закон «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе», а также в Налоговый кодекс, КоАП и ряд других нормативно-правовых документов.

Основная новация принятых документов – разделение предприятий на категории и применение к ним адекватных дифференцированных мер государственного регулирования. Таким образом, определены предприятия с максимальным уровнем загрязнения, а по отношению к остальным сняты административные барьеры и избыточное регулирование. Закон позволяет перейти на принципы технологического нормирования с применением НДТ, заменить частные экологические разрешения на выбросы и сбросы для предприятий первой категории на комплексные, практически исключить государственное регулирование в отношении объектов четвертой категории, практически не оказывающих негативного воздействия.

В России возрождается институт экологической экспертизы, расширяется перечень объектов. Введены требования о дифференциации производственного контроля на предприятиях. Законодательно установлен порядок платы за негативное воздействие, определены механизмы экономического стимулирования.

Базовый принцип новой системы нормирования заключается в переходе на применение базовых принципов НДТ. «Наилучшие технологии означают наиболее эффективные по уровню защиты окружающей среды в целом; доступность определяется тем, что технологии должны быть разработаны в масштабах, позволяющих внедрение в соответствующем секторе промышленности с учетом экономических и технических условий. Понятие «технологии» включает и применяемую технологию, и способ, с использованием которого осуществляется проектирование, строительство и эксплуатация объектов», - подчеркнула Виктория Рудольфовна Венчикова.

В процессе применения НДТ определяют удельные показатели выброса и сброса загрязняющих веществ и там, где это возможно – образования отходов. Важно учитывать также потребление воды и энергии на единицу продукции. Такие показатели стали основой для технологического нормирования.

Законопроектом определено, что воздействие на окружающую среду предприятий не должно превышать те нормативы, которые определены для НДТ. Предприятия, которые будут осуществлять воздействие на окружающую среду с превышением установленных технологических нормативов, обязаны будут разработать программу повышения экологической эффективности путем модернизации производства.

В России планируется перейти на НДТ для градообразующих и выпускающих продукцию стратегического назначения предприятий в течение 14 лет. Для остальных срок реализации программ устанавливается не более, чем в семь лет. Предприятиям будут выдаваться комплексные экологические разрешения.

«219-ФЗ предусмотрен ряд стимулов – льготы по оплате в зачет затрат платы за негативное воздействие на осуществление мер по снижению этого воздействия; отказ от взимания платы для предприятия, которые уже перешли на принципы НДТ. Не забыли и про налоговые льготы в виде возмещения затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам и введения для оборудования соответствующего НДТ дополнительного коэффициента амортизации - 2», - отметила Виктория Венчикова.

Не забыли и про наказания нерадивых, для них законопроектом предусмотрены санкции. Сегодня природоохранные платежи минимальны и не стимулируют к снижению загрязнения. В недалеком будущем придется платить за негативное воздействие предприятия на окружающую среду в случае, когда превышены установленные нормативы. Введены повышенные коэффициенты – коэффициент  100 за выбросы и сбросы, и 5 – за отходы. Виктория Рудольфовна заверила, что будут еще предложены и меры экономического стимулирования предприятий.

Для соблюдения выполнения технологических нормативов НДТ нужна налаженная система контроля и надзора. Она, в свою очередь, потребует систематизированной информации о предприятиях. Государственный учет объектов будет осуществляться в форме электронного реестра предприятий. При включении предприятия в реестр или постановке его на учет, будет присваиваться определенная категория.

Информация о выбросах и сбросах загрязняющих веществ и отходах будет доступна не только проверяющим организациям, но и общественности.

Для предприятий второй категории предлагается перейти от разрешительной системы к декларированию, что позволит перенести часть ответственности на субъекты хозяйственной деятельности. Вводится дополнительная санкция за предоставление недостоверных сведений.

Для сбора достоверной информации установлены требования к производственному экологическому контролю с учетом категорирования предприятий. Крупным источникам выбросов вменяется оснащение автоматическими средствами изменений, передачи результатов в уполномоченные надзорные органы. Это обеспечит не только дистанционный контроль, но и позволит оперативно реагировать в случаях экстремального загрязнения окружающей среды.

Все меры вводятся поэтапно.

К 2018 году должны быть приняты все подзаконные акты, разработаны отраслевые справочники, в Реестр внесены все предприятия. На основании Реестра будет определен перечень предприятий, для которых должны выдаваться комплексные экологические разрешения. С 2019 по 2022 гг. в пилотном режиме для 300 предприятий будут выдаваться комплексные экологические разрешения. До 2025 года все предприятия первой категории должны будут получить комплексные экологические разрешения.

Руководитель Бюро НДТ Дмитрий Скобелев обратил внимание, что закон был принят полтора года назад, и для его вступления в действие требуются совместные усилия.

«Закон стал неким компромиссом между требованиями экологов и возможностями развития промышленности. В обществе пока не достигнуто единое понимание Потребуется согласование как минимум трех участников процесса – регуляторов (министерств и ведомств, которые устанавливают обязательные нормы), надзоров (федеральные органы исполнительной власти, которые будут проверять как выполняются обязательные нормы и требования), и третьей стороны – тех, кого собственно и собираются регулировать и проверять – промышленность). От того, как эти три стороны достигнут консенсуса, будет зависеть насколько успешно 219-ФЗ сможет создать условия для мотивации развития промышленности, снижения негативного воздействия на окружающую среду», - подчеркнул руководитель Бюро НДТ.

Справочники НДТ были обсуждены на «круглых столах» в РСПП.

Как подчеркивалось выступавшими, справочник - это «документ консенсусный, не обязательный, не прямого действия, информационный». Справочник должен содержать информацию о текущем технологическом развитии той или иной отрасли. В нем должны быть максимально описаны возможности промышленности к ее совершенствованию.

Также информационно-технические справочники станут информационной базой для регуляторов в принятии ими обязательных требований. Иногда регулятор принимает те или иные нормативные акты, не имея достаточной информации для того, чтобы правильно оценить, могут ли быть обязательные требования выполнены, какова стоимость выполнения таких требований. Порой промышленности дешевле такие требования не выполнять, а договариваться с надзорами.

«В этом случаи мы получаем некий самообман. С одной стороны, принимается норма, выполнить которую невозможно, дорого, с другой – кому-то приходится делать вид, что она выполняется. В результате проигрывают все», - заметил Дмитрий Скобелев.

В правоприменительную практику необходимо внедрить принципы наилучших регуляторных практик. Прежде чем принять какую-то обязательную норму, следует понять, а нужна ли она в форме обязательной? Если да, то имеет смысл внедрить ее в виде обязательного нормативно-правового акта. Следующий шаг – оценить, каковы будут совокупные затраты промышленности и общества на выполнение такой обязательной нормы. Также нужно определить процент тех, кто собирается эту норму выполнять. «Всегда найдутся такие, кто норму соблюдать не будет. Если значительная часть хозяйствующих субъектов не собирается ее выполнять, но исполнение нормы обречено на провал. Если совокупный эффект от выполнения нормы превысит совокупные затраты, то тогда такую обязательную норму имеет смысл вводить», - объяснил руководитель Бюро НДТ.

Между регуляторами, надзорам и бизнесом необходимо максимально достичь единого понимания о том, какое государственное регулирование собираются построить. Сегодня существует две официальные площадки по достижению такого консенсуса – межведомственный совет по НДТ, где обсуждаются вопросы политического уровня. Вторая площадка на базе Бюро НДТ, где эксперты обсуждают вопросы технического и технологического уровня. Всего за год Бюро НДТ разработало десять справочников НДТ.

Поскольку тематика НДТ затрагивает интересы всех субъектов РФ, Комитет по экологии РСПП также создал хорошую международную дискуссионную площадку.

Страны-члены ОЭСР также заинтересованы в развитии НДТ. Причем там создана рабочая группа на базе комитета по химии и комитета по экологии. Сближение двух политик – промышленной и экологической, прослеживается в мире как тенденция.

В своем выступлении Представитель Германии, страны-члена комитета ОЭСР по политике в области окружающей среды, Конрад Майир основное внимание обратил на санацию старых промышленных установок, которые проводятся в соответствии с единой и комплексной концепцией.

В Германии существующие установки пошагово адаптируют под НДТ. При этом учитывают технические особенности установок, степень их загрузки и остаточный срок эксплуатации, вид и количество выбрасываемых веществ. Причем сроки для санации официально не устанавливаются. Однако реализация принципа «старое как новое» обычно не превышает восьми лет.

При этом, как отметил эксперт, после обнародования решения перейти на принципы НДТ, руководству предприятия дается четыре года на переходный период. Если предприятие не торопится переходить на принципы НДТ, ему обеспечен  тотальный регулярный контроль со стороны государственных учреждений.

Федеральное правительство с 1976 года имеют программу санации старых предприятий, оказывающих негативное влияние на окружающую среду своими выбросами.

«Если предприятие попало под эту программу, то государство готово помочь и в порядке очередности направить средства на техническое переоснащение.

В Германии определены сроки санации при помощи строгих административных мер в зависимости от вида, количества и опасности выбрасываемых веществ. Три года – при превышении предельных показателей выбросов в три раза (тяжелые металлы, диоксины). Пять лет - при превышении предельных показателей выбросов в полтора раза. Восемь лет – при однократном превышении предельныхпоказателей выбросов», - заключил Конрад Майир.

Представитель Швеции, судья Экологического суда, Ульф Бьяллас особо подчеркнул, что в период с 1970 по 1990 годы в Швеции промышленное загрязнение было сокращено более чем на 90 процентов. В то же время промышленное производство в целом возросло.

Важным моментом успешной экологической политики в Швеции стала судебная процедура принятия комплексных экологических разрешений. Соискатели предоставляют в Экологический суд необходимую информацию о будущем предприятии. Заявку рассматривают экологический эксперт, судья-юрист, эксперт в области НДТ, промышленный эксперт.

В обсуждении участвуют региональные, местные органы власти, местные жители, НПО и вносят поправки с обоснованиями.

Далее суд рассматривает заявку с точки зрения общих принципов, документов НДТ и справочников по НДТ, других нормативных актов и выдает разрешение. Или мотивированно отказывает.

«Если предприятие выполняет все условия разрешения, то оно в принципе защищено от дальнейших претензий. Данное обстоятельство всегда было важным для шведских промышленных предприятий. Выданное разрешение не ограничено по времени для обеспечения возможности долгосрочных инвестиций», - подчеркнул представитель шведской делегации.

Система выдачи разрешений в Швеции полностью соответствует требованиям директив ЕС. Успешно работает система «одного окна». Требуется только одно экологическое разрешение для любого вида загрязняющей окружающую среду деятельности, а не отдельные разрешения по воде, отходам и т.д.

Что касается бизнеса, то в Швеции есть некоторые особенности выдачи экологических разрешений. Так, поощряется полная замена процессов на более чистую технологию вместо дорогостоящих дополнений к уже существующему оборудованию. Все аспекты охраны окружающей среды обсуждаются одновременно.

Жесткие требования приемлемы только в том случае, если такие же требования выдвигаются по отношению к конкурентам.

И главное – возникающие разногласия разрешаются на основании консенсуса, а не посредством конфликта интересов. Обычное дело – проведение консультаций со всеми заинтересованными сторонами.

         

Круглый стол в РСПП, по мнению собравшихся представителей регуляторов, общественных организаций и бизнес сообщества, показал, что внедрения НДТ в российское природоохранное законодательство требует участия всех заинтересованных сторон, включая промышленные предприятия оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. Опыт стран-членов ОЭСР может быть использован для организации проведения деловых игр на предприятиях различных отраслей отечественной промышленности для целей подготовки предложений для процедуры выдачи КЭР-комплексных экологических разрешений.